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Volumen 7, No. 26, octubre-diciembre 2024
ISSN: 2631-2735
Páginas 941 - 964
Fundamentación de los actos administrativos: un análisis a
partir de la sentencia No. 1158-17-EP/21
Justification of administrative acts: an analysis
based on judgment No. 1158-17-EP/21
Fundamento dos atos administrativos: uma análise a
partir do acórdão N.º 1158-17-EP/21
Ronnal José Aponte Sánchez 1
ronnalaponte3@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-8387-4138
Jessika Larisa Benavides Martínez 2
jess_4b@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0008-6488
Marcos Daniel Vaca Mantilla3
mvcentro.legal@gmail.com
https://orcid.org/0009-0001-5250-7685
Luis Adrian Chiliquinga Jaramillo 3
lachiliquinga1@utn.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-6246-3957
Luis Adrian Chiliquinga Cevallos 3
lachiliquinga@utn.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-5321-0421
1Universidad Tecnológica Indoamericana. Quito,
Ecuador
2Consejo de la Judicatura. Quito, Ecuador
3Universidad Técnica del Norte. Ibarra, Ecuador
Artículo recibido 22 de agosto 2024 | Aceptado 26 de septiembre 2024 |
Publicado 25 de octubre 2024
RESUMEN
La
fundamentación de los actos administrativos constituye un pilar fundamental del
Estado de Derecho, garantizando la transparencia, la predictibilidad y la
legitimidad de la actuación administrativa. El objetivo del estudio es analizar
los estándares de suficiencia motivacional presentes en la sentencia No.
1158-17-EP/21, a través de un análisis fenomenológico y hermenéutico. Se
orientó en el enfoque cualitativo y paradigma interpretativo. La técnica
utilizada fue una revisión bibliográfica. Se recopiló una variedad de fuentes
para construir la muestra cualitativa. Los hallazgos muestran que, la Corte
Constitucional del Ecuador establece que la motivación no es solo un requisito
formal, sino un componente que garantiza la legalidad y legitimidad de las decisiones
administrativas. La sentencia No. 1158-17-EP/21 establece estándares claros
sobre lo que constituye una motivación suficiente, estableciendo que esta debe
ser explícita, específica y comprensible. Se concluye que, la motivación no es
un mero formalismo, sino un requisito esencial para garantizar la legalidad, la
transparencia y la legitimidad de la acción administrativa.
Palabras
clave:
Acto; Administrativo; Garantía; Motivación; Sentencia
The justification of
administrative acts constitutes a fundamental pillar of the Rule of Law,
guaranteeing transparency, predictability and legitimacy of administrative
action. The objective of the study is to analyze the standards of motivational
sufficiency present in judgment No. 1158-17-EP/21, through a phenomenological
and hermeneutic analysis. It was oriented towards the qualitative approach and
interpretive paradigm. The technique used was a bibliographic review. A variety
of sources were collected to build the qualitative sample. The findings show
that the Constitutional Court of Ecuador establishes that motivation is not
only a formal requirement, but a component that guarantees the legality and
legitimacy of administrative decisions. Judgment No. 1158-17-EP/21 establishes
clear standards on what constitutes sufficient motivation, establishing that it
must be explicit, specific and understandable. It is concluded that motivation
is not a mere formality, but an essential requirement to guarantee the
legality, transparency and legitimacy of administrative action.
Key words: Act; Administrative; Guarantee;
Motivation; Sentence
RESUMO
A
fundamentação dos atos administrativos constitui um pilar fundamental do Estado
de Direito, garantindo a transparência, a previsibilidade e a legitimidade da ação
administrativa. O objetivo do estudo é analisar os padrões de suficiência
motivacional presentes na Portaria nº 1.158-17-EP/21, por meio de uma análise
fenomenológica e hermenêutica. Orientou-se pela abordagem qualitativa e pelo
paradigma interpretativo. A técnica utilizada foi uma revisão bibliográfica.
Diversas fontes foram coletadas para construir a amostra qualitativa. As
conclusões mostram que o Tribunal Constitucional do Equador estabelece que a
motivação não é apenas um requisito formal, mas um componente que garante a
legalidade e a legitimidade das decisões administrativas. A Portaria n.º
1158-17-EP/21 estabelece padrões claros sobre o que constitui motivação
suficiente, estabelecendo que esta deve ser explícita, específica e
compreensível. Conclui-se que a motivação não é um mero formalismo, mas um
requisito essencial para garantir a legalidade, a transparência e a
legitimidade da ação administrativa.
Palabras-chave: Ato;
Administrativo; Garantia; Motivação; Julgamento
INTRODUCCIÓN
Al ejercer sus facultades constitucionales y legales, la
administración pública dispone de diversas maneras para manifestar su voluntad,
conocidas como formas de actuación de la administración, siendo el acto
administrativo la más reconocida. A través de esta figura, la administración
puede adjudicar o rescindir contratos, imponer sanciones, aceptar recursos de
los ciudadanos, aprobar solicitudes y, en general, otorgar, modificar o
extinguir derechos de terceros.
Cada vez que la administración toma una decisión mediante
un acto administrativo, se genera una obligación correlativa impuesta por la
Constitución del Ecuador (2008), que exige que se expresen claramente los
argumentos que llevaron a la decisión, sea favorable o no para el ciudadano.
Esta es la garantía de motivación, definida por la Corte Constitucional del
Ecuador como un derecho que permite al ciudadano comprender los fundamentos de
la decisión administrativa. Según la Corte, la motivación requiere dos
elementos: la referencia a las normas y principios que sustentan la decisión y
el razonamiento sobre su aplicabilidad a los hechos del caso.
La administración pública, al momento de
ejercer sus potestades constitucionales y legales, cuenta con diversas formas
para expresar su voluntad (conocidas igualmente como formas de la actuación de
la administración), entre las cuales, la más conocida es el acto
administrativo. A través de dicha figura, la administración, por ejemplo, puede
adjudicar o terminar contratos, establecer sanciones, aceptar recursos presentados
por los ciudadanos, aprobar solicitudes, así como, en definitiva, puede
otorgar, modificar, o inclusive extinguir derechos para terceras personas.
Por lo que, cada vez que la administración
tome una determinada decisión, a través del acto administrativo, crea una
obligación correlativa impuesta por la Constitución del Ecuador (CRE) (2008);
esto es, el deber de expresar de manera clara los argumentos relevantes que
posibilitaron al órgano administrativo adoptar una determinada decisión sea a
favor o en contra del ciudadano. A esto se lo conoce como la garantía de
motivación, la cual, acorde con lo expresado por la Corte Constitucional del
Ecuador (“Corte”):
(…) es una garantía constitucional que
permite al ciudadano conocer y entender los fundamentos que llevaron al juez o
a cualquier autoridad administrativa a tomar una decisión (…) De la exégesis de
la disposición constitucional expresa ut
supra se desprende que la motivación comprende la observancia de dos
requisitos mínimos, a saber: i) la enunciación
de las normas y principios en los que se funda la decisión; y, ii) el razonamiento sobre la pertinencia de su
aplicación a los hechos del caso. (Sentencia
3314-17-EP/23, 2023).
En este sentido, la sentencia No. 1158-17-EP/21
constituye un punto de referencia en la exigencia de motivación de los actos
administrativos, subrayando la necesidad de que estos sean debidamente
fundamentados para asegurar la legalidad, transparencia y justicia en la toma
de decisiones por parte de las autoridades públicas. La motivación constituye
un derecho constitucional que configura la exigencia de una suficiencia
argumentativa, no solamente es un deber para los jueces y autoridades con
potestades jurisdiccionales sino también para la administración pública en
general. La obligación de motivar no solo fortalece el principio de legalidad,
sino que también garantiza que los ciudadanos puedan entender las decisiones
que les afectan, permitiéndoles ejercer su derecho a la defensa y, si es
necesario, a impugnar aquellos actos que consideren injustos o ilegales. Esta
práctica es esencial para el funcionamiento del Estado de derecho, ya que
obliga a las autoridades a actuar dentro de los límites establecidos por la
ley, respetando los derechos de los ciudadanos y promoviendo la confianza en el
sistema administrativo.
De lo señalado se colige que la motivación
del acto administrativo posee un doble contenido a saber: es un deber para la
administración pública a efectos de que sus actuaciones gocen de validez, tal
como lo prevé el Art. 99.5 del Código Orgánico Administrativo (COA) (2017), y,
por otra parte, constituye un derecho para el ciudadano o administrado a quien
se le garantizará que la decisión pueda
ser susceptible de ser impugnada ante otras sedes sean administrativas o judiciales
frente a una inconformidad o cuestionamiento (garantía a la defensa).
En definitiva, al ser la motivación un
elemento de validez del acto administrativo resulta pertinente abordar el
presente trabajo, determinando la naturaleza y los demás requisitos que
configuran al acto administrativo valido, para posteriormente determinar los
estándares de suficiencia motivacional expuestos por parte de la jurisprudencia
constitucional.
En este contexto, la sentencia No.
1158-17-EP/21 de la Corte Constitucional del Ecuador representa un hito
jurisprudencial que ha profundizado en los requisitos de la fundamentación de
los actos administrativos. El presente trabajo tiene como objetivo analizar en
detalle esta sentencia, desentrañando sus fundamentos jurídicos y su impacto en
la práctica administrativa. A través de este análisis, se busca contribuir al
conocimiento sobre la materia y a la consolidación de una jurisprudencia
uniforme en torno a la fundamentación de los actos administrativos, con el fin
de garantizar una mayor seguridad jurídica y una mejor protección de los
derechos de los ciudadanos.
MÉTODO
El presente estudio se enmarca en una
investigación jurídica dogmática de carácter cualitativo. Se adoptó un análisis
fenomenológico y hermenéutico de la jurisprudencia constitucional para
comprender la esencia de la motivación en los actos administrativos y para
interpretar el significado de la sentencia No. 1158-17-EP/21 en su contexto
jurídico. Con este análisis se busca comprender cómo estos estándares contribuyen
a garantizar la legalidad y la legitimidad de los actos administrativos, y su
impacto en la protección de los derechos de los administrados. Se utilizó la
técnica de revisión bibliográfica. Se seleccionó una amplia variedad de fuentes
constituyendo la muestra cualitativa.
En el caso en concreto de esta
investigación, se ha analizado la naturaleza del acto administrativo, los
elementos de validez del mismo, así como los elementos que se desglosan de la
sentencia No. 1158-17-EP/21 emitida por la Corte Constitucional en relación con
la garantía de la motivación y sus tipos de deficiencia motivacionales.
Por otra parte, en relación con el problema
jurídico planteado el mismo gravita en demostrar cómo los estándares
jurisprudenciales emitidos por la Corte Constitucional en relación con la
garantía de la motivación son plenamente aplicables al momento de alegarse la
nulidad de un acto administrativo por no encontrarse debidamente motivado.
Puesto que suele considerarse que, en el ámbito del derecho administrativo, la
motivación del acto administrativo cuenta con sus propias reglas totalmente
disimiles a aquellas impuestas en el ámbito judicial a través de la alta corte
constitucional.
Por otra parte, la muestra cualitativa de
esta investigación está conformada principalmente por documentos legales, con
un enfoque especial en la sentencia No. 1158-17-EP/21 de la Corte
Constitucional. Además de esta sentencia fundacional, se incluyeron en el
análisis otros fallos judiciales relacionados con la motivación de los actos
administrativos, tanto anteriores como posteriores a la sentencia en cuestión.
Complementariamente, se revisó la doctrina legal especializada, incluyendo
artículos académicos, libros y manuales de derecho administrativo, así como la
normativa legal vigente, con el objetivo de contextualizar la sentencia y
comprender su impacto en el marco jurídico general.
En concatenación con el problema jurídico
planteado, el presente artículo científico tuvo por objetivo analizar aquellos
estándares de suficiencia motivacionales desarrollados a través de la
jurisprudencia constitucional, siendo relevante para el derecho administrativo
incorporar aquellos requisitos exigidos por parte de la Corte Constitucional
previstos en la sentencia No. 1158-17-EP/21, cuyos contenidos son plenamente
aplicables puesto que la motivación está reconocida como un elemento de validez
del acto administrativo.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Los resultados del presente estudio,
centrado en el análisis de la sentencia No. 1158-17-EP/21 y su impacto en los
estándares de motivación de los actos administrativos, arrojan luces
significativas sobre la naturaleza y función de este instrumento jurídico
fundamental.
El acto administrativo como expresión de la voluntad estatal:
Naturaleza y alcance
La administración pública encuentra en el
acto administrativo, la herramienta idónea destinada a la creación,
modificación o extinción de derechos subjetivos a favor del ciudadano.
Doctrinaria y jurisprudencialmente, el acto administrativo ha gozado de un
amplio desarrollo tanto en su naturaleza como en sus clases y efectos. Para
García de Enterría el acto administrativo es la “declaración de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio
de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”. (García y Fernández, 2022).
Por su parte, en el ordenamiento jurídico
ecuatoriano, el Código Orgánico Administrativo (“COA”) define al acto
administrativo de la siguiente forma:
Art. 98.- Acto
administrativo. Acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad,
efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y
de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital
y quedará constancia en el expediente administrativo.
A partir de lo transcrito, y siguiendo los
criterios doctrinarios relevantes para el presente caso, se concluye que
existen cuatro elementos que conforman al acto administrativo, los mismos que
son: i) la declaración unilateral de voluntad, ii) efectuada en el ejercicio de la función
administrativa, iii) productora de
efectos jurídicos y iv) que se agote
con su cumplimiento, de forma directa; (Moreta A, 2019) por su relevancia y a efectos de poder indagar en la naturaleza del acto
administrativo procederemos a su análisis.
Igualmente, el acto administrativo es una
declaración unilateral de la voluntad, toda vez que surge de la propia
administración pública, no se origina de la concurrencia de otras voluntades
como ocurre en los contratos, ni tampoco requiere del consentimiento del
administrado sobre quien va a generarse los efectos jurídicos que deriven del
acto. Sobre este elemento, Dromi (1979) inclusive ha señalado que la voluntad
del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto básico de él.
Por su parte, la Corte Nacional de Justicia
a través de su jurisprudencia igualmente ha definido al acto administrativo
bajo sus notas características previamente expuestas. Al respecto la Sala
Especializada de lo Contencioso Tributario ha indicado que el acto
administrativo es:
(…) un acto
jurídico y uno de los medios que se vale la administración pública para
expresar su voluntad. Todo acto administrativo que emana de un órgano del
sector público central, institucional o seccional, con poder legal, produce
efectos jurídicos (…) sin importar la forma (oficio, comunicación,
requerimiento, resolución, etc.); constituye un acto administrativo que genera
efectos jurídicos directos en contra del administrado. (Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo
Contencioso Tributario, 2023)
Por lo expuesto se puede colegir que el acto
administrativo constituye el mecanismo cotidiano mediante el cual, la administración
pública expresa su voluntad, decisión, o imposición a los administrados.
Empero, dicha manifestación de la voluntad adicionalmente deberá responder o
ser la consecuencia de un procedimiento anterior; es decir, es el resultado de
un conjunto de etapas previas. Así, por ejemplo, antes de emitirse la decisión
de destitución de un servidor (acto administrativo) debió instaurarse un
procedimiento anterior (sumario administrativo) que desembocó en la mencionada
decisión.
Siguiendo lo expuesto, desde el punto de
vista procesal, el acto administrativo se origina de un procedimiento
administrativo, inicialmente mediante la voluntad administrativa. Encontrando
en consecuencia con tres etapas claramente marcadas: i) Voluntad
administrativa, que promueve el ii) Procedimiento administrativo y que finaliza
con un iii) Acto administrativo (Ortega, 2021). Sobre lo dicho, a modo de ejemplo puede citarse lo estipulado en el Art.
34 de la Ley de Procedimientos Administrativos de España que indica:
Artículo 34. Producción y contenido: 1. Los
actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio
o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente
ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.
Ahora bien, el acto administrativo es una
manifestación formal de la voluntad de la administración pública, a través del
cual esta ejerce sus potestades y competencias con efectos jurídicos concretos.
Su naturaleza radica en ser el principal instrumento mediante el cual la
administración toma decisiones que afectan derechos y obligaciones de los
ciudadanos o de otras entidades. Al emitir un acto administrativo, la
administración puede crear, modificar, reconocer, o extinguir derechos, imponer
obligaciones, resolver conflictos, o sancionar conductas, siempre en el marco
de la legalidad y conforme a los principios constitucionales.
Por lo tanto, este acto no es simplemente
una declaración de intenciones, sino un acto jurídico que produce efectos
legales directos e inmediatos. Por ello, para que sea válido, el acto
administrativo debe estar debidamente fundamentado, respetando la garantía de
motivación, la cual exige que la decisión esté sustentada en un análisis claro
de los hechos y el derecho aplicable. Además, debe cumplir con requisitos
formales y materiales establecidos en la ley, asegurando que no se incurra en
arbitrariedad o abuso de poder.
En resumen, la naturaleza del acto
administrativo se configura como el mecanismo esencial a través del cual la
administración expresa su voluntad y ejerce su autoridad, con el propósito de
regular situaciones concretas y cumplir con los fines del Estado.
Elementos
de validez de los actos administrativos
Son requisitos fundamentales que deben cumplirse para que un acto
administrativo sea considerado legalmente válido y produzca efectos jurídicos.
Estos elementos aseguran que la administración actúe dentro del marco legal y
respetando los derechos de los ciudadanos. Los principales elementos de validez
de los actos administrativos son: Art.
99.- Requisitos de validez del acto administrativo. Son requisitos de validez:
1. Competencia: El acto administrativo debe ser emitido por la
autoridad competente, es decir, aquella que tiene atribuciones legales para
tomar la decisión. La falta de competencia puede invalidar el acto, al
considerarse que fue emitido por una entidad sin la potestad correspondiente.
2. Objeto: El objeto del acto administrativo debe ser lícito, posible
y determinado o determinable. Esto significa que el contenido de la decisión
debe estar conforme con la ley, ser realizable y estar claramente definido.
3. Forma: El acto administrativo debe cumplir con las formalidades
legales establecidas, como ser emitido por escrito, incluir la firma de la
autoridad competente, y contener los elementos esenciales, como la motivación y
la notificación a los interesados.
4. Motivación: Es la obligación de la administración de justificar su
decisión. La motivación debe ser suficiente, clara y explícita, indicando las
normas y los hechos en los que se basa la decisión. La falta de motivación o
una motivación insuficiente puede invalidar el acto.
5. Finalidad: El acto administrativo debe perseguir un fin legítimo y
acorde con los objetivos del ordenamiento jurídico. La administración no puede
utilizar su poder para fines distintos a los previstos por la ley.
6. Procedimiento: El acto debe ser resultado de un procedimiento
administrativo que respete las garantías procesales, como el derecho de
audiencia, el derecho a la defensa, y otros principios procedimentales
establecidos por la ley.
7. Causa: La causa se refiere a los motivos que justifican la emisión
del acto administrativo, que deben ser reales, verdaderos y legalmente
aceptables. Una causa inexistente o incorrecta puede llevar a la nulidad del
acto. Dentro de los elementos están:
Elementos subjetivos. – Procedencia de un
ente administrativo. Actuación del órgano competente, manejado por la persona
física que es su titular.
Elementos formales. - Expresión de la
voluntad por medio de un procedimiento exteriorizador.
Elementos sustanciales. - Creación de
relaciones entre la Administración y otro sujeto dentro de unos límites
normativos (posibilidad, licitud y congruencia); temporales (comienzo,
suspensión y cesación de los efectos) y de autolimitación de la voluntad de la
Administración (condición, termino y modo del acto administrativo)
Elementos teleológicos. - Causa tipificadora
del acto administrativo. Motivo expreso de la voluntad operante. Fin del
interés público del acto. (Carretero, 2000)
Por lo tanto, se puede afirmar que los
elementos (requisitos) de validez de todo acto administrativo deben cumplir con
todos los parámetros establecidos en la normativa administrativa para que dicho
acto tenga efecto legal en el ámbito jurídico. Desde otra perspectiva, la falta
de alguno de los requisitos de validez de un acto administrativo, según lo
estipulado en el Art. 99 del COA, podría llevar a que el acto sea considerado
irregular, debido a un defecto y, en consecuencia, generaría los efectos
legales correspondientes, como la ilegalidad o nulidad, dependiendo de la
gravedad del defecto.
Es por ello que, todo acto administrativo
previo a su emisión necesariamente deberá cumplir con todos los requisitos
previamente citados, so pena de ser ineficaz. Así lo ha señalado la Corte
Nacional de Justicia en su jurisprudencia cuando “de acuerdo a la doctrina, no
se han cumplido los elementos esenciales del acto administrativo; el acto
ilegal evidentemente existió, sólo que no es eficaz”. (Corte Nacional de Justicia, Sala Especializada de lo
Contencioso Administrativo, 2021).
En consecuencia, se dedica un apartado a
revisar cada elemento de validez del acto administrativo preceptuado en el Art.
99 del COA.
Primer elemento del acto administrativo:
la competencia
El COA define a la competencia
administrativa en los siguientes términos:
Art. 65.- Competencia. La competencia es la
medida en la que la Constitución y la ley habilitan a un órgano para obrar y
cumplir sus fines, en razón de la materia, el territorio, el tiempo y el grado.
En otro aporte, la competencia
administrativa se considera como aquel conjunto de atribuciones que, en forma
expresa o razonablemente implícita, confiere la Constitución Nacional, (…) los
tratados, leyes y los reglamentos (…) es decir, es el conjunto de facultades y
obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente (Dromi, 1997). Conforme la definición expuesta se advierte que la competencia está
estrechamente relacionada con el principio de legalidad reconocido en el Art.
226 de la Constitución del Ecuador señala:
Las
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o
servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal
ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos
reconocidos en la Constitución.
Puesto que los órganos de la administración
se encuentran limitados en su accionar a aquellas atribuciones que procedan de
una norma jurídica.
Similarmente, el COA dedica un capítulo
entero en el que examina a la competencia administrativa, así como la forma de
transferir dichas competencias hacia otros órganos administrativos, e inclusive
dispone parámetros de resolución frente a conflictos de competencia que
pudieran existir. Por lo que, de manera general podemos señalar que la
competencia puede ser concebida como la aptitud legal del órgano administrativo
investido de una determinada facultad llamado a ejercerla, aptitud que es
irrenunciable (salvo los casos de delegación y avocación) puesto que busca el
interés público y se ejerce a través de los criterios de materia, territorio,
grados y tiempo.
Finalmente, para el derecho administrativo,
la emisión de un acto administrativo dictado sin competencia por parte del
órgano administrativo reviste de tal gravedad que se encuentra sancionado con
la nulidad de este (ilegalidad tasada), al respecto el Art. 105 del COA que
contiene las causales de nulidad del acto administrativo indica claramente que
cualquier acto administrativo dictado sin competencia en razón de la materia,
territorio o tiempo será nulo. (Art. 105.3 COA) así como cuando este viole los
fines para los que el ordenamiento jurídico le ha otorgado la competencia (Art.
105.2 COA).
Segundo elemento
del acto administrativo: el objeto
Al analizar los elementos del acto
administrativo se conceptualiza al objeto del acto como aquello que el sujeto
activo del mismo decide, certifica u opina (Cassagne , 2021) es decir, se refiere al contenido mismo del acto administrativo que debe
ser claro, expreso y comprensible, asimismo dicho objeto deberá ser lícito y
posible. Al respecto, la doctrina ha señalado lo siguiente:
Los actos
administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda
determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. su contenido se ajustará a
lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible
física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación
(…) esta noción de objeto o contenido del acto administrativo es compatible con
los actos de las personas jurídicas del régimen privado, toda vez que sí se les
puede exigir que sus actos expresen inequívocamente sus efectos jurídicos, que
su objeto se ajuste al ordenamiento jurídico, que certifiquen o declaren una
situación jurídica. (Tirado, 2011)
Finalmente, en relación con el objeto del
acto administrativo, se debe indicar que El COA establece en su Art. 105.5 como
causal de nulidad (ilegalidad tasada) al acto administrativo que determine
actuaciones imposibles, entendiéndose que la causal previamente citada se
concatena directamente con el objeto del acto administrativo.
Tercer elemento del acto
administrativo: la voluntad
Al hablar de la voluntad del acto
administrativo, se enfatiza que, la misma no se asemeja al principio de
autonomía de las partes, propio del derecho privado. Al contrario, el derecho
administrativo al ser una rama de derecho público debe encuadrar su actuación
en lo que dispone la norma contentiva de competencias (principio de legalidad).
En torno a esto, en la doctrina, la voluntad
administrativa ha sido entendida como la aplicación de dos elementos que deben
observarse al momento de emitir el acto administrativo, estos son: i) el
elemento subjetivo, entendido como la voluntad del funcionario público que
actúa con competencia y ii) el elemento objetivo, es decir, los requisitos que
la ley establezca para su proceso de creación, (Moreta A. , 2019) piénsese por ejemplo en un acto administrativo emitido por un órgano
colegiado, el cual requerirá de un determinado quorum para la aprobación de una
decisión (mayoría simple, absoluta o calificada). Tal caso implicaría una
voluntad de índole objetiva.
Cuarto elemento del acto
administrativo: el procedimiento
Como se indicó previamente, todo acto
administrativo es el resultado de un procedimiento previo incoado por la voluntad
de la administración (ver figura 1). Tal actividad puede graficarse de la
siguiente manera:
Figura 1. Actividad de creación del
acto administrativo
El COA si bien en su Art. 100 establece los
parámetros motivacionales exigidos a los actos administrativos, estipula en su
párrafo final que: “Si la decisión que contiene el acto administrativo no se
deriva del procedimiento o no se desprende lógicamente de los fundamentos
expuestos, se entenderá que no ha sido motivado”. Por consiguiente, se reafirma
la lógica de que todo acto administrativo deriva de un procedimiento previo el
cual tiene como punto de partida la voluntad de la administración.
Por su parte, visto desde el ámbito
doctrinario Pérez (2021) señala que, en derecho administrativo, es apropiado
referirse a procedimiento y no proceso (reservado para el ámbito judicial) por
ser una “concatenación de actuaciones de diferente índole en el interior de la
Administración Pública bajo tal concepción, todo acto administrativo es el
resultado de actuaciones consecutivas desarrollados por la administración
pública.
Finalmente, y como bien lo indica Pérez, el
procedimiento administrativo “se constituye en una garantía para el particular.
Así pues, la infracción del procedimiento se considera causal de nulidad
absoluta del acto administrativo así dictado”. (Pérez, 2021)
Quinto elemento del acto
administrativo: la motivación
Definitivamente, la motivación del acto
administrativo constituye un elemento trascendental en su creación. Tal es su
relevancia dentro del quehacer público que ha sido reconocida como un derecho a
favor de los ciudadanos dentro del Art. 76.7. literal l) de la Constitución del
Ecuador, mismo que señala:
Art. 76.- En
todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier
orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes
garantías básicas (…)
7. El derecho
de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
l) Las
resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación
si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se
funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores
responsables serán sancionados.
Ahora bien, si bien la falta de motivación
no se encuentra como causal expresa de nulidad del acto administrativo dentro
del Art. 105 del COA, no obstante, la consecuencia jurídica que se desprende de
la misma es efectivamente la nulidad, puesto que tal efecto se encuentra previsto
a través de una norma constitucional (Art. 76.7.l CRE). En lo pertinente el
autor señala:
Por ende, al
transgredirse el artículo 23 y 100 del COA (principio de racionalidad y
motivación), y también las indicadas normas constitucionales, es acertado concluir
que la nulidad del acto administrativo se encasilla en la causal primera del
artículo 105 del COA, por ser el acto contrario a la Constitución y la ley. (Moreta A. , 2023)
El COA por su parte, desarrolla a la
garantía de motivación estableciendo criterios obligatorios al momento de
elaborar un acto administrativo. En lo pertinente la norma dispone:
Art. 100.- Motivación del acto
administrativo. En la motivación del acto administrativo se observará:
1. El señalamiento de la norma jurídica o
principios jurídicos aplicables y la determinación de su alcance.
2. La calificación de los hechos relevantes
para la adopción de la decisión, sobre la base de la evidencia que conste en el
expediente administrativo.
3. La explicación de la pertinencia del
régimen jurídico invocado en relación con los hechos determinados.
Se puede hacer remisión a otros documentos,
siempre que la referencia se incorpore al texto del acto administrativo y
conste en el expediente al que haya tenido acceso la persona interesada.
Si la decisión que contiene el acto
administrativo no se deriva del procedimiento o no se desprende lógicamente de
los fundamentos expuestos, se entenderá que no ha sido motivado.
Como se puede observar, la norma establece
la necesidad de motivar (o justificar) el actuar de la administración pública,
ello por ser una obligación de rango constitucional que consagra la garantía a
la motivación de las decisiones del poder público (entre los cuales se
encuentra la administración pública en su conjunto). Por tal evento, no se
puede disociar a la exigencia de motivación con el derecho constitucional del
cual fluye, y cuyo desarrollo jurisprudencial ha sido notorio con la nueva
Corte Constitucional ecuatoriana.
Al presente, la Corte Constitucional expidió
la sentencia No. 1158-17-EP/21 a través del cual definió la naturaleza y
alcance de la garantía a la motivación, así como también delineó los estándares
motivacionales que deben alcanzar las decisiones del poder público en general,
por lo que a efectos de conocer que abarca la garantía de la motivación y
cuando existiría una transgresión al mismo, analizaremos la sentencia
previamente mencionada a detalle.
La garantía la motivación y sus notas configuradoras a partir de la
sentencia No. 1158-17-EP/21
Un error muy frecuente que suele ocurrir en
relación con la garantía a la motivación es considerar que la misma, al ser un
derecho, solo puede ser conocida y resuelta en la sede judicial, o que la misma
solo puede ser vulnerada por parte de los operadores de justicia o quienes
ejerzan potestades jurisdiccionales, rezagando su aplicación o cuando menos
minimizándola dentro del ámbito administrativo.
Es por tal razón que la presente
investigación tiene por objetivo demostrar que la motivación del acto
administrativo comporta una exigencia tanto a nivel constitucional como legal,
por cuanto, legitima la actuación de la administración pública al permitirle a
la ciudadanía conocer las justificaciones por las cuales se ha adoptado una
determinada decisión. Por otra parte, la motivación constituye una regla que
debe ser verificada tanto en la sede administrativa como judicial, garantizando
así el derecho a la impugnación de los actos administrativos que se desvíen de
sus componentes de validez.
Por consiguiente, si bien la motivación se
estructura como un derecho constitucional, ello no deslegitima su aplicación
dentro del ámbito administrativo; todo lo contrario, impone a la administración
pública la exigencia de adecuar su actuación a los parámetros o estándares
jurisprudenciales desarrollados por el órgano de cierre en materia
constitucional. Por lo que, en definitiva, la motivación del acto
administrativo debe necesariamente ser estudiado a la luz de la doctrina y
jurisprudencia constitucional, tal como lo señala la Corte Suprema chilena: En
un Estado Constitucional de Derecho, el deber de fundamentación de los actos de
la Administración no sólo funciona como garantía de certeza jurídica para los
interesados, sino que extiende sus efectos de cara a la ciudadanía. (Matthei y Rivadeneira, 2022)
Dicho esto, corresponde indagar en la
garantía a la motivación y en particular, en razón a los estándares
jurisprudenciales expuestos en la sentencia No. 1158-17-EP/21 (Sentencia)
emitido por la Corte Constitucional (Corte) que garantizan su adecuado
ejercicio, así como también, establece las herramientas para advertir la
existencia de vicios motivacionales, es decir, cargos de vulneración a este
derecho.
La Sentencia en cuestión reconoce que la
legitimidad de las decisiones estatales no depende solo de quién las toma, sino
también del porqué se lo hace (Corte Constitucional del
Ecuador, 2021). En general la
motivación conlleva un ejercicio argumentativo y racional que realiza una
autoridad a efectos de justificar la toma de una determinada decisión.
Tal justificación no requiere un alto
estándar argumentativo, señala la Corte, es decir, que la autoridad pública no
está obligada a desarrollar todos los antecedentes del caso presentado, o
señalar todas las normas jurídicas o principios en que se funda la decisión, si
no que, la exigencia motivacional debe alcanzar un nivel de suficiencia; es
decir, parámetros mínimos que permitan garantizar otros derechos como el debido
proceso y la defensa. En lo pertinente la Corte expresó:
24. Sin embargo, la garantía de la motivación –por sí sola– no asegura
a las personas que las decisiones de las autoridades públicas cuenten con una
motivación correcta conforme al
Derecho y conforme a los hechos, sino que tengan una motivación suficiente:
suficiente para que el derecho al debido proceso y, en particular, el derecho a
la defensa pueda ser efectivamente ejercidos con miras a enmendar las incorrecciones en que incurrieren los actos del poder público. (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
Entonces, se puede obtener una primera
conclusión de todo lo anotado: la garantía de motivación no exige altos
estándares motivacionales (o que la decisión cuente con una motivación
correcta), sino que, el Art. 76.7.l de la CRE reconoce una motivación
suficiente tanto en los antecedentes de hecho (fundamentación fáctica
suficiente) así como en el derecho (fundamentación normativa suficiente) con
miras a garantizar el derecho al debido proceso y la garantía de defensa a
favor de los administrados.
Por otro lado, en relación con la estructura
motivacional, la Corte advierte que cualquier decisión emitida por un órgano
del poder público (por ejemplo, un acto administrativo) “puede contener una o
varias argumentaciones jurídicas (las partes de
ese todo)” (Corte Constitucional del Ecuador, 2021), diferenciando entre lo que es la
argumentación jurídica, del problema jurídico y la decisión los cuales
conformaran, en su totalidad, la decisión susceptible de ser analizada cuando
se alegue una potencial vulneración a la garantía de la motivación. Al respecto
establece las siguientes definiciones:
55.1. Una argumentación jurídica es la expresión del razonamiento
desarrollado para resolver un determinado problema jurídico y que sirve de
apoyo a una cierta decisión de autoridad. Puesto que la motivación de un acto, vista como un todo, puede
responder a uno o varios problemas jurídicos y ser la base de una o varias
decisiones, esa motivación puede contener una o varias argumentaciones jurídicas, como ya se mencionó.
55.2. Los problemas jurídicos son las preguntas que el
razonamiento del juez busca responder para determinar qué decisiones deben adoptarse en cierto
caso. Esas preguntas surgen, generalmente, de las alegaciones de las partes.
Los problemas jurídicos pueden aparecer de manera explícita en el texto de la
motivación, pero también pueden estar contenidos en él de forma implícita. Las decisiones, por su parte, son
acciones que toma el juez coherentemente con sus respuestas a los problemas
jurídicos que el caso le plantea. (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
De los
elementos citados, se extrae una segunda conclusión necesaria para nuestro
objeto de estudio, esta se puede resumir de la siguiente forma: los actos
administrativos, así como cualquier decisión del poder público se fundamentarán
necesariamente con argumentaciones jurídicas (entendidas estas como el conjunto
de razonamientos expuestos por la autoridad que sustentan “cierta decisión de
autoridad”). Ello guarda relación con lo que expone los numerales 1 y 2 del
Art. 100 del COA que prescribe que en la motivación del acto administrativo se
debe señalar las normas o principios jurídicos aplicables, así como su alcance;
e igualmente los hechos relevantes para la adopción de la decisión.
De
similar forma, el acto administrativo contenderá una decisión (es decir la acción concreta y clara que expone la
autoridad administrativa respecto de una determinada situación jurídica), tal y
como lo señala el Art. 100 inciso final del COA. Por lo que, en definitiva,
cuando se pretenda evaluar si un determinado acto administrativo se encuentra
viciado de nulidad derivado de su falta de motivación se debe indicar si la
misma se encuentra en una o varias de las argumentaciones jurídicas expuestas o
en la decisión misma del acto.
Ahora
bien, una vez que hemos definido a la motivación (a través de su estándar de
suficiencia) así como a los elementos estructurales que la componen
(argumentaciones jurídicas, problemas jurídicos y decisión) corresponde señalar
el criterio rector para examinar un cargo de vulneración de la garantía de
motivación, así como los tipos de deficiencias motivacionales expuestos en la
Sentencia.
Por
ende, cabe preguntarse ¿Cuál es el criterio rector para poder examinar un cargo
de vulneración a la garantía de motivación? Al respecto, la Sentencia señala
que el criterio rector se relaciona con la argumentación jurídica suficiente;
es decir, cuando el acto del poder público cuente con dos elementos a saber: i)
una fundamentación normativa suficiente y ii) una fundamentación fáctica
suficiente mismas que han sido desarrolladas por la Corte de la siguiente
forma:
61.1. Que la fundamentación normativa debe contener la enunciación y
justificación suficiente de las normas y principios jurídicos en que se funda
la decisión, así como la justificación suficiente de su aplicación a los hechos
del caso. Como ha sostenido la Corte IDH, la referida fundamentación jurídica
no puede consistir en “la mera enumeración de las normas que podrían resultar
aplicables a los hechos o conductas”. O, en términos de la jurisprudencia de
esta Corte, “[l]a motivación no puede limitarse a citar normas” y menos a “la
mera enunciación inconexa [o “dispersa”] de normas jurídicas”, sino que debe
entrañar un razonamiento relativo a la interpretación y aplicación del Derecho
en las que se funda la resolución del caso.
61.2. Que la fundamentación fáctica debe contener una justificación
suficiente de los hechos dados por probados en el caso. Como lo ha señalado
esta Corte, “la motivación no se agota con la mera enunciación de [… los] antecedentes
de hecho [es decir, de los hechos probados]”, sino que, por el contrario, “los
jueces [...] no motiva[n] su sentencia [… si] no se analizan las pruebas”. En
la misma dirección, la Corte IDH ha establecido que la motivación sobre los
hechos no puede consistir en “la mera descripción de las actividades o
diligencias [probatorias] realizadas”, sino que se debe: “exponer […] el acervo
probatorio aportado a los autos”, “mostrar que [...] el conjunto de pruebas ha
sido analizado” y “permitir conocer cuáles son los hechos”. (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
En base a lo expuesto, se establece una
tercera conclusión en lo relativo al cargo de vulneración a la garantía a la
motivación (incluida de los actos administrativos), esto es, que a más de
identificar las argumentaciones jurídicas, debe advertirse si las mismas
cuentan con una estructura mínimamente completa (entendido como el criterio
rector) compuesta por i) una fundamentación normativa suficiente (las normas y
principios jurídicos suficientes en los que se funda la decisión así como su
oportuna interpretación y aplicación a los hechos del caso) y ii) una
fundamentación fáctica suficiente en relación con los hechos probados en el
caso, en relación con las pruebas presentadas por las partes.
Teniendo presente todo lo anterior, se debe
indicar que la Sentencia igualmente dedica un apartado a efectos de identificar
los vicios motivacionales que pueden adolecer cualquier decisión del poder
público (entre los cuales evidentemente se puede encontrar el acto
administrativo), al respecto el párrafo 65 advierte de su existencia en los
siguientes términos:
65. Todo cargo de vulneración de la garantía
de motivación es un argumento sobre la inobservancia del ya mencionado criterio
rector; es decir, expresa las razones por las que una argumentación jurídica no
consigue tener una estructura mínimamente completa, integrada por una
fundamentación normativa suficiente y una fundamentación fáctica suficiente.
Cuando se incumple aquel criterio rector, la argumentación jurídica adolece de
deficiencia motivacional. (Corte Constitucional
del Ecuador, 2021)
En ese orden de ideas, se indaga en los tipos de
deficiencia motivacional reconocidos a nivel jurisprudencial, así como la
pertinencia de utilizar dichos estándares cuando se alegue que un acto
administrativo se encontraría viciado de nulidad por carecer de motivación. Es
decir, si la obligación de motivación se sujeta a los estándares de la Corte
Constitucional o si por el contrario poseen sus propias reglas particulares.
Los tipos de deficiencia motivacional establecidos en la sentencia No.
1158-17-EP/21: ¿Son aplicables para determinar la nulidad de un acto
administrativo?
La importancia de que los actos
administrativos se encuentren motivados radica esencialmente, entre otras
consideraciones, en permitir su control y fiscalización mediante mecanismos
administrativos o jurisdiccionales. En ese sentido, la motivación no sólo tiene
por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta
en el acto administrativo, sino hacer posible su control o fiscalización,
estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de
hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada. (Fernández, 1981).
Por ende, se puede afirmar que la motivación
constituye un elemento trascendental para la validez del acto administrativo
que cumple (entre muchas otras funciones) una potestad de fiscalización de la
actuación de la administración garantizando así que sus decisiones carezcan de
arbitrariedad o abuso en contra de los ciudadanos. Es en ese espíritu que
resulta importante conocer de manera clara y expresa los casos en los cuales,
nos encontraríamos ante violaciones a la garantía de la motivación, valiéndonos
para ello de los criterios jurisprudenciales, principalmente emitidos por la
Corte Constitucional, bajo la consideración de que la motivación indudablemente
se configura como una garantía propia del derecho al debido proceso.
En consecuencia, la jurisprudencia
constitucional es plenamente aplicable a efectos de analizar la existencia de
vicios motivacionales en que puedan incurrir los actos administrativos puesto
que: i) la motivación es una exigencia o deber para todas las autoridades del
poder público en general, entre los cuales se encuentra la administración
pública y ii) los estándares motivacionales nacen de la propia constitución,
siendo competencia de la Corte Constitucional interpretarlas de manera
autentica y legitima dentro del marco de sus competencias.
Así pues, una vez dilucidadas las razones
por las cuales la garantía de motivación de los actos administrativos debe ser
analizada a través de los estándares dispuestos en la jurisprudencia
constitucional, debemos retornar nuevamente a la sentencia No. 1158-17-EP/21
que a más de reconocer la naturaleza y alcance de la motivación, establece
igualmente los tipos de deficiencias motivacionales en los que podrían incurrir
las decisiones de las autoridades del poder público (y en lo que nos interesa,
los vicios que pueden existir en la motivación del acto administrativo).
La Sentencia a más de reconocer el criterio
rector que exige la CRE para determinar una motivación suficiente,
(fundamentación normativa suficiente y fundamentación fáctica suficiente)
determina la existencia de situaciones en los cuales existiría una motivación
deficiente, siendo estas: 1) inexistencia, 2) insuficiencia, y 3) apariencia,
este último a su vez contiene las subcategorías de 3.1.) Incoherencia, 3.2.)
Inatinencia, 3.3.) Incongruencia (frente a las partes o frente al derecho) y
3.4.) Incomprensibilidad. Por su importancia dentro del objeto de estudio se
esbozan sus principales contenidos:
La inexistencia
de motivación
La Sentencia siguiendo la lógica del
criterio rector presentada previamente, reconoce que la inexistencia de
motivación constituye la más grave de las deficiencias motivacionales. Ello por
cuanto “carece totalmente de fundamentación normativa y de fundamentación
fáctica” (Corte Constitucional del Ecuador, 2021). En el caso de un acto administrativo
inexistente de motivación este claramente sería arbitrario, llegando a
considerarse un abuso de poder de la administración.
Consideramos que, en el derecho
administrativo, advertir la existencia de un acto administrativo carente de
todo tipo de motivación sería prácticamente inconcebible puesto que el propio
Art. 100 del COA exige al menos que todo acto administrativo cuente con una
estructura que detalle los antecedentes del caso, las normas aplicables y la
decisión. Por lo que, se puede colegir que todo acto administrativo deberá
contar con alguna fundamentación normativa y alguna fundamentación fáctica.
Insuficiencia
motivacional
Una segunda categoría de vicio motivacional
expuesto en la Sentencia es justamente la existencia de argumentaciones
jurídicas insuficientes, esto se da “cuando la respectiva decisión cuenta con
alguna fundamentación normativa y alguna fundamentación fáctica, pero alguna de
ellas es insuficiente porque no cumple el correspondiente estándar de
suficiencia”.
(Corte Constitucional del Ecuador, 2021) Al respecto dicho estándar de suficiencia
puede resumirse de la siguiente forma:
Todo acto
administrativo para ser válido deberá: i) enunciar las normas o principios
jurídicos en los que se fundamentó el órgano administrativo, ii) enunciar los
hechos del caso; y, iii) explicar la pertinencia de la aplicación de las normas
a los antecedentes de hecho. (Corte
Constitucional del Ecuador, 2021)
De no advertirse el cumplimiento de alguno
de los elementos expuestos que conforman la estructura mínima expuesta en la
Sentencia, se podrá alegar, que nos encontramos ante un caso de insuficiencia
motivacional. Esta situación resulta plausible dentro del derecho
administrativo puesto que la administración si bien puede citar los hechos y
las normas jurídicas, puede errar en determinar la pertinencia de la aplicación
de las normas a esos hechos. Piénsese, por ejemplo, en un acto administrativo
por el cual, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social niegue la petición de
jubilación al administrado argumentando su decisión en normas relativas al
subsidió de maternidad.
Apariencia
motivacional
Finalmente, un tercer tipo de deficiencia
motivacional advertido en la Sentencia es la denominada apariencia, así “[u]na
argumentación jurídica es aparente
cuando, a primera vista, cuenta con una normativa suficiente y una
fundamentación fáctica suficiente, pero alguna de ellas es, en realidad,
inexistente o insuficiente porque está afectada por algún tipo de vicio motivacional” (Corte Constitucional del Ecuador, 2021).
Como se puede evidenciar, en este tipo de
deficiencia motivacional, a primera vista podría considerarse que la
argumentación, es decir, que las razones por las cuales la administración
adoptó una determinada decisión resultarían suficiente. Sin embargo,
corresponderá a la parte que alegue la existencia del vicio motivacional
determinar claramente porque la decisión no alcanzo el estándar de suficiencia
impuesto por el Art.76.7. l de la CRE.
Una vez aclarado la figura de la apariencia
motivacional, la Sentencia reconoce a su vez cuatro subcategorías de esta clase
de vicio mismas que se pueden resumir de la siguiente manera:
Incoherencia: Ocurrirá cuando en la
fundamentación fáctica o la fundamentación jurídica puede ocurrir una contradicción
entre los enunciados que la componente (incoherencia lógica) o cuando existe
inconsistencias entre la conclusión final de la argumentación y la decisión
(incoherencia decisional)
Inatinencia: Una argumentación jurídica será
inatiniente cuando se empleen razones que no tienen relación alguna con el
problema jurídico, no guardan relación con la conclusión de la argumentación o
se equivocan del punto de la controversia.
Incongruencia: Esta puede ocurrir en dos
circunstancias, i) existe incongruencia frente a las partes, cuando la
argumentación se deslina de los argumentos relevantes (pruebas, hechos)
incorporados al proceso, o ii) incongruencia frente al derecho, ello ocurrirá
cuando no se conteste o aborde cuestiones que la ley, o el derecho en general
impone abordar en tal clase de decisión.
Incomprensibilidad: Existe
incomprensibilidad cuando la argumentación no es inteligible, es decir no
refleja de manera clara las motivaciones que derivaron en la decisión, es
decir, no permite configurar la argumentación jurídica suficiente. En otras
palabras, hay incomprensibilidad
cuando un fragmento del texto (oral o escrito) en que se contiene la
fundamentación normativa y la fundamentación fáctica de toda argumentación
jurídica no es razonablemente inteligible para un profesional del Derecho o
–cuando la parte procesal interviene sin patrocinio de abogado”. (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
Finalmente, debe aclararse que la Sentencia
en mención no establece una especie de test inamovible al que deben ceñirse
cuando se alegue la vulneración a la garantía de la motivación, en cambio, lo
que si se requiere es conocer de manera específica como existiría un defecto en
la motivación mediante una carga argumentativa basada en los parámetros general
señalados, tomando en cuenta, que se presume la existencia de una motivación
suficiente “como ocurre con toda condición de validez de los actos del poder
público”. (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
Discusión
Desde el análisis jurisprudencial, la sentencia
No. 1158-17-EP/21 subraya la importancia de la motivación como un elemento
esencial en los actos administrativos. La Corte Constitucional del Ecuador
establece que la motivación no es solo un requisito formal, sino un componente
sustancial que garantiza la legalidad y legitimidad de las decisiones
administrativas. Esta sentencia reitera que la falta de una motivación adecuada
puede derivar en la nulidad del acto administrativo, ya que, sin una
justificación clara y precisa, se vulneran los derechos de los ciudadanos,
especialmente el derecho a la defensa y a un debido proceso.
La Corte también aclara que la motivación
debe incluir la enunciación de las normas y principios en los que se fundamenta
la decisión, así como un razonamiento lógico sobre la pertinencia de su
aplicación a los hechos concretos. Este enfoque refuerza la idea de que la
administración no puede actuar de manera arbitraria, y que cada decisión debe
estar respaldada por un análisis jurídico riguroso.
En el análisis dogmático, la fundamentación
de los actos administrativos, según lo establecido en la sentencia, es un
reflejo de principios fundamentales del derecho administrativo, como el
principio de legalidad, el principio de transparencia y el derecho a una buena
administración. La exigencia de una motivación adecuada asegura que los actos
administrativos sean emitidos en un marco de respeto por la legalidad y con un
fundamento racional que permita su control y revisión.
Dogmáticamente, la motivación es vista como
una garantía tanto para la administración como para los administrados. Para la
administración, asegura que las decisiones se toman de manera coherente y
conforme a la ley, lo que fortalece su legitimidad. Para los ciudadanos, ofrece
una protección contra posibles abusos de poder y facilita la posibilidad de
impugnar decisiones que consideren injustas.
La sentencia No. 1158-17-EP/21 también
establece estándares claros sobre lo que constituye una motivación suficiente,
estableciendo que esta debe ser explícita, específica y comprensible, lo cual
contribuye a una mayor previsibilidad y seguridad jurídica en el actuar
administrativo.
CONCLUSIONES
La sentencia No. 1158-17-EP/21 ha
contribuido significativamente a la clarificación y consolidación de la
exigencia de motivación en los actos administrativos dentro del ordenamiento
jurídico ecuatoriano. Desde una perspectiva jurisprudencial, refuerza la
obligación de la administración de fundamentar adecuadamente sus decisiones, y
desde una óptica dogmática, destaca la motivación como un pilar esencial para
la validez y legitimidad de los actos administrativos, garantizando así los
derechos de los ciudadanos y la observancia del Estado de derecho.
Uno de los principales aportes de este
estudio es la demostración de que la motivación no es un mero formalismo, sino
un requisito esencial para garantizar la legalidad, la transparencia y la
legitimidad de la acción administrativa. Al exigir una motivación suficiente,
la Corte Constitucional busca proteger los derechos de los ciudadanos y fortalecer
el Estado de derecho. Entre los aspectos conclusivos resaltantes del estudio se
tiene que:
La motivación
del acto administrativo es un deber y obligación constitucional para la
administración pública a efetos de poner conocer las razones, causas,
argumentos que determinaron la adopción de una determinada decisión.
El COA
establece en su Art. 99 como causal de validez la motivación del acto
administrativo por lo que, de advertirse una motivación insuficiente esta
generará como consecuencia la nulidad de este. Si bien el COA establece una
estructura motivacional propia para los actos administrativos dentro del Art.
100 ello no implica que no se deba ceñirse a aquellos estándares reconocidos
por la Corte Constitucional en relación con la garantía de la motivación.
En efecto al
ser la garantía de la motivación una garantía propia del derecho al debido
proceso y encontrarse constitucionalizada en el Art. 76.7.l de la CRE,
garantiza de manera general que toda decisión del poder público posea una motivación
suficiente, misma que se cumplirá si la misma contiene: i) enunciar las normas
o principios jurídicos en las que se fundamenta, ii) enunciar los hechos o
antecedentes del caso, iii) explicar la pertinencia de la aplicación de las
normas a los antecedentes de hecho. A esto la Corte la ha denominado como: la
estructura mínima completa.
Actualmente la
Corte a través de la sentencia No. 1158-17-EP/21 ha expedido pautas
jurisprudenciales respecto de la naturaleza y alcance de la garantía de la
motivación, así como el examen del mismo visto desde las deficiencias
motivacionales, la cual es vinculante para todas aquellas decisiones del poder
público, incluido claramente a los actos administrativos.
Por ende,
cuando se alegue que un acto administrativo carece de una suficiencia
motivacional (y por lo tanto nulo), dicho examen deberá ser realizado mediante
los parámetros dispuestos en la sentencia No. 1158-17-EP/21, independientemente
de si se trata de un ámbito administrativo o judicial.
CONFLICTO
DE INTERESES
Los autores confirman que, no existe conflicto de intereses.
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